Herfinanciering federale staat: verkeerd debat

Steeds meer groeit de overtuiging dat de Financieringswet voor Gewesten en gemeenschappen aan herziening toe is. Ook langs Franstalige kant. Maar daarbij duiken naast de nood aan fiscale verantwoordelijkheid steeds meer andere argumenten op, met name de nood aan een “herfinanciering” van de federale staat. Dat is echter de verkeerde inzet van het debat.

De nood aan een “herfinanciering” van de federale overheid wordt door diverse politieke tenoren - niet het minst langs Vlaamse kant - beklemtoond. Ex-premier Guy Verhofstadt maakte er een speerpunt van in het programma van de Open Vld voor de federale verkiezingen van 2007, en ook huidig eerste minister Herman Van Rompuy (CD&V) bepleitte dit reeds voor de verkiezingen. De argumentatie klinkt als volgt: de federale overheid moet steeds meer middelen afstaan aan de gewesten en gemeenschappen, terwijl ze steeds meer lasten van de vergrijzing moet dragen (via toename van uitgaven in de pensioenen en ziekteverzekering). Klinkt logisch. Maar de redenering is toch behept met een reeks denkfouten.

Federale overheid slachtoffer Financieringswet?

Dat is een eerste denkfout. Ten eerste dient opgemerkt dat het zeer eigenaardig is dat uitgerekend Verhofstadt dit aanvoert, terwijl hij zelf de geestelijke vader is van het Lambermontakkoord uit 2001 dat voorzag in een verruiming van de middelen voor de gemeenschappen. Deze verruiming was overigens de pasmunt die Verhofstadt bij de regeringsvorming in 1999 aan de PS gaf om premier te kunnen worden. De Franstaligen hadden (alweer) dringend behoefte aan extra geld voor hun onderwijs. Zonder Lambermont had de federale overheid over veel meer middelen kunnen beschikken. Eigen schuld, dikke bult.

Maar er is meer: de federale regering heeft onder de paarse regeringen de federale begroting kunnen genieten van enorme meevallers voor de begroting. De goede conjunctuur leverde extra ontvangsten en de dalende rentevoeten deden de rentelasten dalen. Maar deze meevallers werden opgesoupeerd om nieuwe uitgaven te doen en belastingen te verlagen. Het paarse credo van orthodoxe begrotingsbeleid met begrotingen in evenwicht is één van de meest flagrante, en tegelijk nefaste, staaltjes van perceptiepolitiek. De begrotingsevenwichten waren te danken aan voornoemde meevallers. Structureel ging het echter met de begrotingstoestand sterk bergaf. Dat wordt nu spijkerhard aangetoond in rapporten van de Nationale Bank van België en de Hoge Raad van Financiën.

In 1998 kende de begroting een structureel overschot van 7% van het bruto binnenlands product (bbp) indien geen rekening wordt gehouden met rentelasten op de overheidsschuld. Het gaat om het zogenaamde “primaire” en “structurele” begrotingssaldo. “Primair” wil zeggen voor aanrekening van rentelasten, en “structureel” betekent gezuiverd voor conjunctuureffecten en éénmalige operaties. Dat overschot werd toen weggevaagd door de toen nog zeer aanzienlijke rentelasten. Nadien zijn de rentelasten drastisch gedaald, maar helaas ook het primaire structurele overschot. Dat lag in 2007 maar liefst 4% lager, een slordige 15 miljard euro. Door de sterk gedaalde rentelasten én uitvoerig gebruik van éénmalige operaties werd de begroting, rentelasten inbegrepen, toch in evenwicht gepresenteerd.

Er zijn weliswaar enkele reserveringen geweest in het Zilverfonds, opgezet als reservekas voor wanneer de vergrijzing toeslaat, maar eigenlijk had de federale overheid moeten zorgen voor veel aanzienlijkere reserveringen via begrotingsoverschotten om zich te wapenen voor de vergrijzing. Ondertussen liet de regering uitgaven in bijvoorbeeld de sociale zekerheid fors toenemen, met groeiritmes in de ziekteverzekering van boven de 4% per jaar. Het zijn vooral de transfers vanuit de federale begroting naar de sociale zekerheid die in die periode sterk zijn aangezwollen, met bijna 2% van het BBP (circa 8 miljard euro). De meerkost van Lambermont kostte de federale overheid in 2007 slechts een 0,6% van het bbp.

Onderwijs

Overigens heeft de meerkost van Lambermont vooral te maken met het optrekken van de onderwijsdotaties. Dat kwam feitelijk neer op een correctie in op de voordien geprogrammeerde daling van de onderwijsdotaties aan de Gemeenschappen. Deze daling zat toen ingebakken in de Financieringswet omdat de onderwijsdotaties enkel werden geïndexeerd (geen groei bovenop inflatie) en bovendien neerwaarts werden aangepast in functie van de dalende groep van jongeren onder de 18 jaar. Lambermont heeft de basisbedragen van de dotatie verhoogd en ze gekoppeld aan de reële economische groei (boven inflatie). Het effect daarvan is dat de onderwijsdotaties daardoor nagenoeg stabiel bleven en zullen blijven in termen van het bbp. Zonder Lambermont zouden de onderwijsdotaties zijn gedaald, ten voordele van de federale schatkist.

De federale overheid draagt alleen de lasten van de vergrijzing?

Dit lijkt op het eerste gezicht zonneklaar. Het is immers alsnog de federale overheid die instaat voor de financiering van de sociale zekerheid, dus van pensioenen en gezondheidszorgen die het meest te “lijden” hebben onder de vergrijzing. Daar kan uiteraard vooreerst bij worden opgemerkt dat het verkieslijk kan zijn om deze bevoegdheden door te schuiven naar de deelstaten, maar laat ons hier even abstractie van maken.

Werkzaamheid

In dit discours worden twee zaken over het hoofd gezien. Ten eerste hangt de financierbaarheid van de vergrijzing in zeer belangrijke mate af van de mate waarin we er in slagen de economische groei op te krikken door de werkzaamheidsgraad te verhogen en onze economie te vernieuwen naar activiteiten met hogere toegevoegde waarde. Dergelijk groeibeleid vergt investeringen: in onderwijs, in innovatie, in infrastructuur, in levenslang leren, arbeidsbemiddeling en activering ... Laten die nu net bevoegdheden zijn van de gewesten en gemeenschappen. Bovendien dragen de gemeenschappen een belangrijke verantwoordelijkheid voor de uitbouw van voorzieningen voor senioren.

Keuzes

Secundo zullen we niet kunnen ontsnappen aan hervormingen in de sociale zekerheid, inzonderheid gezondheidszorgen maar ook de pensioenen, die de groei van de uitgaven beheersbaar maken. In de gezondheidszorg zullen keuzes moeten worden gemaakt: wat financieren we, wat niet? In de pensioensector zal ook ons land niet kunnen ontsnappen aan een verhoging van de pensioenleeftijd en de afbouw van pensioenrechten waarvoor niet is bijgedragen. Deze maatregelen moeten de vergrijzingskosten naar beneden halen. De federale overheid extra zuurstof geven om de bestaande uitgavendynamiek in deze domeinen gewoon recta linea door te trekken, is geen goed idee. Het is overigens ook zeer de vraag of het federale niveau nog in staat is om hier tot hervormingen te komen, mede gelet op uiteenlopende beleidsvisies tussen noord en zuid.

Meer financiële verantwoordelijkheid is de inzet!

De inzet van het debat rond de Financieringswet is niet zozeer een herschikking van financiële middelen tussen de federale overheid en de gewesten en gemeenschappen. Waar het wél op aankomt is om alle overheden meer dan ooit financieel verantwoordelijk te maken voor hun beleid. Dit betekent vooreerst dat de deelstaten dienen te beschikken over een veel ruimere fiscale autonomie. Alle gewesten en gemeenschappen samen halen thans slechts een 30% van hun middelen uit eigen ontvangsten, terwijl dat voor de gemeenten zelfs meer dan 50% is.

Eigen belastingen

Meer eigen belastingen zorgen er voor dat de betrokken overheid zuiniger omspringt met de middelen. Voor extra uitgaven moet direct bij de burger worden aangeklopt voor meer belastingen. De burger-kiezer kan dus meer direct de afweging maken tussen wat hij krijgt en betaalt. Voor gewesten en gemeenschappen is wat men betaalt thans niet doorzichtig, omdat het via de federale kas loopt. Ten tweede brengt fiscale autonomie mee dat de betrokken overheid meer direct de financiële return krijgen van een beleid dat economische groei en jobcreatie stimuleert (en omgekeerd ze financieel afgestraft worden voor een slecht beleid terzake).

Maar deze fiscale autonomie moet gepaard gaan met een grotere deelname van de deelstaten in de lasten van de overheidsschuld. Ook hiervoor moeten ze meer direct worden geresponsabiliseerd door een deel van de rentelasten naar hen door te schuiven. Dit moet een einde maken aan het huidige absurde schimmenspel waarbij de Vlaamse overheid wordt gevraagd om overschotten te boeken als bijdrage tot de sanering van de overheidsfinanciën, en bijgevolg niet mag lenen om te investeren. Dat zondigt tegen elementaire principes van huishoudkunde en is naar de bevolking ook moeilijk vol te houden. Het feit dat de Vlaamse overheid schuldenvrij is en overschotten boekt, creëert ook een illusie dat we in Vlaanderen gerust meer kunnen uitgeven. Men vergeet immers dat de federale overheidsschuld uiteindelijk grotendeels door Vlaanderen moet worden afbetaalt. Dat laatste maakt dan weer dat Franstaligen er vaak op uit zijn om zoveel mogelijk uitgaven op de federale overheid af te wentelen.

De deelstaten kunnen beter direct verantwoordelijk worden voor een belangrijk deel van de overheidsschuld, wat hen tot meer zuinigheid zal inspireren. Want één zaak is duidelijk: alle overheden samen zullen het in de toekomst met minder moeten doen en meer de tering naar de nering moeten zetten. Meer directe en transparante financiële verantwoordelijkheid moet hen aanzetten om alvast zuiniger en efficiënter met de beschikbare middelen om te springen.